怎么理解近期的监管政策：以内蒙古“打击挖矿八项措施”的出台为例

昨日，内蒙古发展改革委公众号发布了关于对《内蒙古自治区发展和改革委员会关于坚决打击惩戒虚拟货币“挖矿”行为八项措施（征求意见稿）》（以下简称《八项措施》）公开征求意见的公告，一些矿圈的读者向我们留言询问有关政策该如何理解的相关问题。我们对内蒙古自治区发布的涉及到虚拟货币挖矿的文件进行了梳理和研究，并结合近期的相关监管政策，就相关内容的解读整理如下。

文章有点长，我们先把核心观点贴出来：

1.内蒙古对于虚拟货币挖矿行为的调整，本身在其十四五能耗双控目标任务之内，而且，刚好前几日金融委的会议中在防控金融风险方面也明确提及了虚拟货币挖矿，我们可以理解目前《八项措施》出台在背景上是有双“政策”加持的。

2.内蒙古这次的打击挖矿行动，在一定程度上完整的呈现出了我国现阶段对比特币等加密资产的挖矿和交易行为的规制范围。即一方面在金融风险防控，比如非法集资、洗钱等金融犯罪。由于目前加密资产大热的整体局面，使得个体风险加剧，增加了社会不稳定因素，且有个体风险向社会领域传递的态势，这使得国家在金融防控的宏观层面要采取一些措施；另一方面则是能耗考虑，部分地区可能确实存在一些不规范挖矿的行为，或者部分地区在能耗、产业结构升级和调整时需要剥离这部分产业，这是目前基本的态势。所以如果要判断下一个地区出台什么样的政策，可以从这两个方面入手。

3.其实，任何行业、任何产业的发展都要经历一定的修葺过程，笔者不认为近期的政策是对挖矿和加密资产交易的一刀切式监管。相反的，如果是得当的监管措施不断出台，是有利于整个行业的长期、有序发展。如果真的到了过热的时候，泼一下冷水是不是会更好呢？行业沉浮十余载，愿下一个十年，我们能更好。

《八项措施》出台的背景

一是5月21日召开的国务院金融稳定发展委员会第51次会议，这次会议由中共中央政治局委员、国务院副总理、金融委主任刘鹤主持，金融委成员单位有关负责同志参加会议。在该次会议上，其中在第二条坚决防控金融风险里明确提及打击比特币挖矿和交易行为。所以，我们可以理解为《八项措施》出台的目的之一在于落实金融委的会议精神，防范金融风险。

二是在落实《内蒙古自治区关于确保完成“十四五”能耗双控目标任务若干保障措施》（以下简称《保障措施》）。《保障措施》同样由内蒙古自治区发展和改革委员会发布，发布时间是2021年2月25日。其中明确提及：（1）在第二部分第7条“加快推进高耗能行业结构调整”中，指出“合理有序控制数据中心建设规模，严禁新建虚拟货币挖矿项目。”（2）在第二部分第9条“虚拟货币挖矿”部分明确指出“全面清理关停虚拟货币挖矿项目，2021年4月底前全部退出。”

总结来看，内蒙古自治区在落实党中央、国务院关于能耗双控决策部署时，制定了自治区的“十四五”能耗双控目标任务，虚拟货币挖矿被看作是高耗能产业而进行了调整，这次政策的出台也并不是自治区首次提出，在之前的一些政策和文件中也能看到一些端倪。

比如：2021年3月4日发布了《我区拟4月底前全面清理关停比特币挖矿业务》。

其中明确也指出，要控制高耗能行业产能规模，合理有序控制数据中心建设规模，严禁新建虚拟货币挖矿项目，全面清理关停虚拟货币挖矿项目，2021年4月底前全部退出。

事实上，再早一点的时间可以追溯到2019年内蒙古自治区地方金融监管局的“2019年上半年全区金融形势分析报告”，其中就明确指出“全面清理整顿金融市场秩序。落实防范处置非法集资属地主体责任和各行业主（监）管部门监管责任。做好陈案积案处置。做好重点行业和风险企业的预警提示和跨区域线索通报和协同处置。开展常态化宣传教育。持续推动互联网金融风险整治工作。做好P2P网络借贷风险整治工作。加快清退“挖矿”企业。”

因此，内蒙古对于虚拟货币挖矿行为的调整，本身在其十四五能耗双控目标任务之内，而且，刚好前几日金融委的会议中在防控金融风险方面也明确提及了虚拟货币挖矿，我们可以理解目前的《八项措施》出台背景上是有双“政策”加持的。

总结一下：

一方面，起码目前来看，虚拟货币挖矿被视为一种高耗能的活动，内蒙古自治区政府在2021年工作计划中就明确了能耗双控的目标，在制定具体实施方案时，虚拟货币挖矿被列入调整范围；

另一方面，虚拟货币挖矿和交易行为被认为存在金融风险。如果从资本市场的角度来看，传统的证券市场中，所有有关证券管理立法最深刻最原始的目的在于「保护投资者」，通过对投资者的保护，来平衡证券市场供求双方的利益，保证证券市场健康持续发展。

比如“合格投资人”的概念，通过设立参与门槛，去保护投资人。但是在加密资产领域，人人皆可参与，并没有相应的门槛。这就使得大量的散户（风险认知水平和风险防范能力都相对欠缺）涌入进来，加上目前的加密资产交易就是在监管缺失的情况下进行，出现纠纷后投资者权益很难得到有效保护，甚至很多人利用虚拟货币热潮，从事违法犯罪活动，这不仅破坏了金融秩序，也给广大的参与者造成了巨大的经济损失，从而加剧了社会不稳定性因素的存在。

《八项措施》解读

在进一步了解《八项措施》内容含义时，我们需要明确内蒙古自治区目前对于挖矿的整体意见，这有利于我们更加全面、准确的理解《八项措施》，即：严禁新建虚拟货币挖矿项目，全面清理关停虚拟货币挖矿项目。

一、对工业园区、数据中心、自备电厂等主体为虚拟货币“挖矿”企业提供场地、电力支持的,依据《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国电力法》等相关法规，加大节能监察力度，核减能耗预算指标；对存在故意隐瞒不报、清退关停不及时、审批监管不力的，依据有关法律法规和党内法规严肃追责问责。

解读：该条针对的主体是“工业园区、数据中心、自备电厂”，行为包括提供场地和电力支持。这部分主体可能会成为下一步筛查的重点对象。而且在一周之前，内蒙古发展改革委员会还发布了关于受理虚拟货币“挖矿”企业问题信访举报的公告，开放了举报平台。

二、对大数据中心、云计算企业等主体存在虚拟货币“挖矿”行为的，由主管部门取消各类优惠政策，退出内蒙古电力多边交易市场，依据《中华人民共和国节约能源法》从严处理，严肃追究责任。

解读：

（1）针对的是以大数据、云计算为名，从事虚拟货币挖矿的主体。《八项措施》对该类企业的处理意见是取消优惠政策的适用，并依法追究责任。

（2）内蒙古于2016年9月26日发布实施了《华北区域电力市场内蒙古电力多边交易市场主体准入和管理办法》（以下简称“《办法》”），《办法》采取市场准入机制，设定准入条件，对于违反《办法》的市场主体，相关部门有权责令限期整改，整改完毕仍达不到要求的取消其交易资格；而被取消交易资格的市场主体，原则上在取消资格一年后方可重新向电力管理部门申请进入市场。

（3）制定出台《中华人民共和国节约能源法》的目的在于推进全社会节约能源，也进一步反映出内蒙古当地监管部门认定“挖矿”行为本身不属于有效、合理的利用能源。曾几何时，比特大陆的项目在当地还属于重点项目，令人唏嘘。

三、对通讯企业、互联网企业等主体存在虚拟货币“挖矿”行为的，依据《中华人民共和国电信条例》相关规定，由主管部门依法吊销增值电信业务许可证，严肃追究责任。

解读：在横向上，加大了对挖矿的打击面，将范围扩大到一些通讯企业和互联网企业。依据法律规定，我国对电信业务经营实行许可制度。电信业务分基础电信业务和增值电信业务。经营电信业务，必须依照规定取得电信管理机构颁发的电信业务经营许可证，未取得则不得从事。

四、对网吧等主体存在虚拟货币“挖矿”行为的，由主管部门依法依规对其进行停业整顿等处置。

解读：在纵向上，甚至将打击力度延伸至网吧。依照法律规定，开设网吧需要办理《网络文化经营许可证》，挖矿行为肯定不属于其法定经营范围，超范围经营的，其主管部门（文化行政部门）可以对其采取停业整顿的措施。

五、对未经报批私自接入动力电源的虚拟货币“挖矿”项目等主体，依据《中华人民共和国刑法》等相关法规，对其违法窃电行为依法移送司法机关处理。

解读：针对的是窃电挖矿的行为。链法曾在2019年发布的区块链刑事司法大数据报告中提及过，目前涉及到区块链方面的刑事犯罪，案件数量最多的就是盗窃罪（盗电挖矿）。

六、对企业、个人等主体存在以虚拟货币形式进行洗钱等违法行为的，依据《中华人民共和国刑法》等相关法规，依法移送司法机关处理。

七、对企业、个人等主体存在利用虚拟货币进行非法集资等行为的，依据《防范和处置非法集资条例》等相关法规，由主管部门从严处置。

解读：第六条和第七条都是目前普遍存在的一些问题，这样的问题不止是在内蒙古，在任何地方都会受到法律规制和打击。

八、对存在虚拟货币“挖矿”行为的相关企业及有关人员，按有关规定纳入失信黑名单；对公职人员利用职务之便，参与虚拟货币“挖矿”或为其提供方便与保护的，一律移送纪检监察机关处理。

解读：属于内蒙古社会信用体系建设的范畴。红名单是守信联合激励对象的名单，黑名单是失信联合惩戒对象的名单。针对的应该是一些不守信、不诚实、隐瞒用电情况的企业或者人员，该类人员会被当地监管部门列入黑名单，其信用约束机制为“一处失信，处处受限”。

当然以上是征求意见稿的内容，最终公布实施的版本可能会有调整。

整体上看，该文件的发布，是承继了内蒙古一直以来对待虚拟货币挖矿要采取清退、关停的态度，这并没有什么实质的改变。只是《八项措施》的内容更加具体，明确了相应的主体、相应的行为以及相对应的惩戒措施。

内蒙古这次的打击挖矿行动，在一定程度上完整的呈现出了我国现阶段对比特币等加密资产的挖矿和交易行为的规制范围。

即一方面在金融防控，比如非法集资、洗钱等金融犯罪。由于目前加密资产大热的整体局面，使得个体风险加剧，增加了社会不稳定因素，且有个体风险向社会领域传递的态势，这使得国家在金融防控的宏观层面要采取一些措施；

另一方面则是能耗考虑，部分地区确实存在一些违法挖矿的行为，或者部分地区在能耗方面、产业结构升级和调整时需要剥离这部分产业。这是目前基本的态势。比如内蒙古的“十四五”能耗双控目标政策。

其实，任何行业、任何产业的发展都要经历一定的修葺过程，笔者不认为近期的政策是对挖矿和加密资产交易的一刀切式监管，相反的，如果是得当的监管措施不断出台，是有利于整个行业的长期、有序发展。行业沉浮十余载，愿下一个十年，我们能更好。