国际清算银行：关于中央银行数字货币的第三次调查

人大金融科技研究所 2021年03月01日 17:06

大多数中央银行都在探索中央银行数字货币（CBDC），在Covid-19大流行期间，它们的工作仍在继续。总体而言，中央银行正进入CBDC研究的更深入阶段，从概念研究发展到实际落地。在全球范围内，对CBDC的兴趣继续受到实际情况的影响。在新兴市场和发展中经济体，中央银行的动机相对较强，金融普惠性和支付效率目标推动了CBDC的发展。在巴哈马，第一个CBDC正式启动，其他国家还将继续加入。在未来三年中，代表世界五分之一人口的中央银行很可能联合发行零售CBDC。但是，大多数中央银行在可预见的将来仍不太可能发行CBDC。2021年1月27日BIS针对数字货币研究发布文章，中国人民大学金融科技研究所（对文章核心内容进行了编辑。

本报告介绍了2020年末对60多家中央银行进行的一项调查结果，这些调查涉及有关CBDC的工作，推动因素和发行CBDC的意图。各中央银行还提供了关于CBDC的法律框架以及对加密货币和稳定币使用情况的评估。

在2020年Covid-19大流行期间，关于CBDC的工作仍在继续进行。调查中的绝大多数中央银行（86％）正在探索CBDC的利弊。近几个月来，大多中央银行已经发布了许多深入的政策评估，并测试了各种设计方案。

CBDC的范围还在进一步扩大。一些拥有先进CBDC项目的中央银行在评估其发行时限时变得越来越谨慎。与此同时，人们越来越意识到CBDC对金融体系可能产生的跨境影响，这促使中央银行之间开展国际合作，以在政策上找到共同点。

该调查于2020年第四季度进行。问卷内容包括央行目前对于CBDC的进展，动机和期望等问题。到2020年，有65家央行答复了该调查10。受访者代表了近72％的世界人口，占全球经济产出的91％。21个受访者位于发达经济体（AE），44个位于新兴市场和发展中经济体（EMDE）。

将Covid-19的因素加入调查中

调查显示，总体而言，中央银行试图在紧迫性和谨慎性之间取得平衡并更加倾向于谨慎性。大约60％的中央银行表示，危机并未改变其发行CBDC的偏好。对于那些因Covid-19而改变了对CBDC立场的中央银行，主要原因是为了在紧急情况下能够获取中央银行的资金，并将在需要社交距离时利用CBDC作为现金和现金的潜在补充。使用CBDC作为政府向个人付款的方式（尤其是直接向家庭和小型企业提供财政援助或刺激）的想法也得到了广泛认可。

在大多数司法管辖区中，央行发行的流通现金数量并未减少，同时，许多地方报告称，用于支付的现金正在减少。一方面，这些趋势反映了出于预防目的和作为价值存储而持有现金的需求。另一方面，这表明在疫情期间，零售支付发生了显著变化。应当指出的是，随着消费者从实物支付方式向数字支付方式的转变，这两个方面都对现有趋势进行了验证。

CBDC进一步发展

在过去的四年中，以某种形式积极参与CBDC工作的中央银行的数量增加了约三分之一，目前达到86％。调查数据显示，零售CBDC越来越受欢迎，更多的中央银行要么同时关注批发和零售业务，要么工作范围缩小到仅零售业务。

目前未参与任何CBDC工作的中央银行主要位于较小的司法管辖区。研究还表明，尽管CBDC的零售和批发业务存在一些差异，但在手机使用率高，创新能力更强和对互联网搜索CBDC兴趣更浓厚的地区中，CBDC更有可能被研究和发展。

从概念研究到实验，中央银行正进入CBDC研究的进一步阶段。约60％的中央银行（2019年为42％）正在进行实验或概念验证，14％的银行正在推进CBDC发展和并安排试点。这些总体趋势涵盖了不同辖区和经济类型之间的巨大差异。此外，加强CBDC的工作并不影响是否实际启动CBDC的政策决定，但确实表现出各中央银行强烈的兴趣。

CBDC发行动机

中央银行出于各种原因继续考虑发行CBDC。该调查询问了一组预设的动机-包括金融稳定性，货币政策实施和金融包容性以及支付效率和安全性。为了区分这些动机的相对重要性，问卷对预设动机按“不太重要”到“非常重要”进行了排序。结果显示驱动因素的重要性取决于各种不同因素，例如国家支付系统的发展和结构状况以及管辖范围内的金融包容程度，批发和零售CBDC的驱动也有所不同。

金融包容性已成为发展中国家发展的关键因素，并且也成为了CBDC发展的首要因素。巴哈马引入CBDC即为了提高金融包容性，以服务与该国分布在30个岛屿的居民，其中有些岛屿十分偏远。

与支付相关的动机（例如国内支付效率和支付安全性）仍然是发达国家和发展中国家发行零售CBDC的核心动机。

调查还显示，随着时间的推移，金融稳定和货币政策已成为发展中国家发行CBDC的更重要的动机。然而，这些动机在发达国家中似乎已变得不那么重要了。但是，CBDC可能在发达国家其他方面起作用，如在数字美元化中维护国家的货币主权或在广泛采用私人数字货币的情况下提供公共替代方案。另一个被强调的动机是，在交易中现金使用减少的情况下，确保家庭和公司能够继续获得中央银行的资金。

发展中国家人们对CBDC的需求更加强烈也意味着它们更有可能进入试点或实施阶段。调查显示，在CBDC研究的高级阶段中，八个中央银行中有七个在发展中国家。在这些辖区中，通常将重点放在国内支付的CBDC上。但是，正在进行试点的更大的发展经济体认为跨境支付效率也很重要。

根据所处的工作阶段，被调查中的中央银行可以分为三类：只进行研究的；从事概念验证工作和处于高阶阶段的银行。调查发现，对于零售型和批发型CBDC，这些银行的动机都有所不同。尽管无论工作阶段如何，支付效率和安全性都是主要动机，但在更高级的阶段还会考虑其他因素，例如财务稳定性。

批发CBDC的发展

与零售CBDC相比，批发CBDC没有在全球范围内被优先考虑。这既反映在进行中的项目数量上，也反映在中央银行对这种CBDC表示的动机更弱。

优先级在动机之间的分布反映了零售CBDC的情况-尤其是与支付相关的动机显得尤为重要。但是，也存在显著差异。金融包容性对于批发CBDC而言并不是那么重要，这是不言而喻的，因为它关注的是金融机构之间而不是最终用户之间的交易。

平均而言，批发CBDC的动机比零售CBDC的动机更强的唯一领域是跨境支付效率。如前所述，正在进行的中央银行实验强调了这一评估，并将作为为了加强跨境支付的国际合作的一部分进行更深入的研究。

调查结果还突出了发行批发CBDC的其他重要动机，例如，资本市场的发展，网络弹性的增强以及证券交易和结算的改善。后者正在进行实验，例如，BIS创新中心，瑞士国家银行和基础设施提供商SIX的Helvetia项目探索了通过批发CBDC解决代币化资产的可行性和法律稳健性。

在许多国家/地区，发行CBDC的官方机构仍不明确

健全而明确的法律框架是发行CBDC的基本前提。与前两次调查一样，大约四分之一的中央银行拥有或即将拥有发行CBDC的法定权力。

自2017年首次对此问题进行调查以来，越来越多的中央银行要么已经获得法律授权，要么声明没有此权限，这是一个缓慢而稳定的趋势。大约26％的中央银行无权发行CBDC，大约48％的银行仍不确定。尚未寻求法律授权的中央银行的继续占据较高比例，这也反映出大多数中央银行尚未推进发展CBDC或进行试点安排。

大多数中央银行不太可能发行CBDC

虽然已有国家发行CBDC供公众使用，但它仅服务于世界人口的一小部分，依然存在改变的可能性。与去年一样，该调查发现代表全球五分之一人口的中央银行很可能在未来三年内发行零售CBDC。此外，大约21％的国家也有发行的可能性。

与往年一样，发展中国家中央银行认为相比发达经济体更有可能发行零售CBDC。但是，与往年相比，在参与调查的发达国家中央银行中，有五分之一预计在短期或中期，发行零售CBDC至少是“可能”的，而前一年只有一个中央银行如此认为。

总体而言，大约60％的中央银行仍认为在可预见的将来（即在短期和中期）将不发行任何类型的CBDC。然而，随着时间的流逝，不愿意发行的银行比例变得越来越小，这主要是由于在被调查者中，持“极不可能”态度的银行所占比例下降，并且认为可能发行的国家相应增加。这种发展表明，多种因素的结合促使更多的中央银行去设想一个以一种或多种方式发行CBDC的未来。这些因素可能包括对CBDC的持续研发，在Covid-19大流行期间加速付款的数字化以及全球稳定币的出现。

与零售CBDC相比，批发CBDC的发行可能性较小，且发展中国家对其的兴趣更为明显。但是，与观察到的关于零售CBDC的趋势相似，调查表明，预计在短期和中期内认为“非常不可能”发行批发CBDC的辖区数量将继续减少，这一可能性在中期来看越来越大。

应当指出，自上次调查以来，在中短期“可能”发行批发或零售CBDC的银行的构成已经发生了很大变化。例如，在2019年表示“很可能”在短期内发行CBDC的中央银行中，有一半将可能性降低为“可能”或“不太可能”。调查还表明，在某些地区，发行计划被保留，但被推迟。另一方面，相当数量的国家缩短了发行的时间估计。这些变化说明了CBDC项目相关的复杂性。

中央银行仍将加密货币视为利基产品和稳定币

加密货币是私人发行的数字资产，具有自己的“货币”账户单位，例如比特币和以太坊。2020年，许多加密货币的价值飙升，完全符合投机资产的特征。这种增加与付款方式的变化没有任何关联。实际上，大多数中央银行继续将加密货币视为利基产品。

具体而言，调查还询问了中央银行关于国内和跨境支付中加密货币当前和预期的使用情况，大多数答复表明，与国内和跨境层面，利基产品使用情况较少。也有一些例外：在公共机构信任度低的特殊情况下，加密货币通过科技保持价值稳定，从而在国内支付中发挥更广泛和重要的用途。同时，大多数货币当局正在对稳定币进行分析。根据调查，三分之二的中央银行正在研究稳定币对货币和金融稳定的影响。值得注意的是，与一年前相比，更多的发展中国家中央银行已开始调查稳定币，这可能反映出人们对广泛采用的稳定币对跨境影响的认识日益提高。那些未对稳定币进行评估的地区大多是小型的发展经济体，其对CBDC的研究更为活跃。

尽管人们对稳定币给予了广泛的关注，但对于将其作为一种替代支付方式的担忧仍未成为在CBDC上开展工作的动机，只有少数中央银行将其纳入可能发行CBDC的理由中。尽管如此，稳定币的话题仍吸引了公共当局和标准制定者的广泛关注，正如FSB和其他机构进行的国际协调工作所证明的那样。